2026-04-13 16:03:45 来源：《民主与法制》周刊2026年第12期一部法律，与一个国家的经济体制改革同频共振。从计划经济中艰难破冰，到市场经济大潮中浴火重生，再到新时代修法迈向现代化中国破产制度的演进，浓缩了一部波澜壮阔的改革史。2026年，全国人大常委会将再次审议企业破产法（修订草案）。这部被誉为“市场经济宪法”的法律，即将迎来又一次重大变革。而就在40年前，当“破产”还是个颇为忌讳的词时，新中国第一部企业破产法在激烈讨论中诞生，开以法律手段解决市场退出问题之先河。从“只能生、不能死”到优胜劣汰，从行政干预到市场化运作，从法律移植到本土创新中国破产制度的每一次跨越，都折射出改革深化的轨迹。作为全程参与者，中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光见证了这部法律的前世今生。李曙光拿出一张泛黄的照片，画面定格在1986年8月的辽宁沈阳：失业工人在桌前领取救济金证，对面，一名中年男子坐在窗边，眉头紧锁，低头抽着烟。窗外停着辆二八自行车，车座上的漆已经斑驳。“这张照片叫《倒闭后的滋味》。”李曙光把照片推到记者面前，“你看他的表情，是一种说不出的茫然。那个时代最苦涩的一缕表情，被镜头永远留住了。”1986年8月3日，辽宁省沈阳市皇姑区崇山西路93号，两张封条将沈阳市防爆器械厂大门封上，这个成立20年的老厂宣告倒闭。这是新中国成立后第一家宣告破产的公有制企业。“消息出来那天，在国内可谓是石破天惊，外媒更将其形容为中国改革投下的一枚核弹。”为什么这么震撼？因为在那个年代，国有企业只有“生”，没有“死”。亏损了，就“关、停、并、转”把穷厂并到富厂，结果是富厂也被吃穷。“当时，很多老百姓做梦也没想过，社会主义的天空下，居然会有企业破产。”李曙光说。然而，在计划经济体制向计划与商品双轨制经济转型的关键时刻，探索破产制度已是必然之举。“国有企业面临不得不改革的压力。”李曙光回忆，仅1984年上半年，沈阳就有43户集体企业严重亏损、资不抵债。同年5月召开的第六届全国人大会议上，部分人大代表提出制定企业破产法的议案。与此同时，企业破产制度的试点工作开始在沈阳、武汉和太原等地进行。1985年，沈阳市政府率先出台地方规章，成立了集体经济办公室，对经营不善的企业实施“黄牌警告”。正是在这种背景下，沈阳市防爆器械厂成为第一个“吃螃蟹者”。李曙光进一步解读说，“这个企业破产严格地说还不能算是通常意义上法院主持的破产程序，但对公司破产立法起到了很大的推动作用。”防爆器械厂破产的同月，国营企业破产法草案被正式列入六届全国人大常委会第十六次会议议程进行初审。1986年8月27日至9月5日，第六届全国人大常委会举行第十七次会议，第二次审议国务院提交的国营企业破产法（草案）。会议安排了特别充分的审议时间，一天小组审议，两天联组会审议。“与会委员就是否在当时制定破产法，怎样制定以及制定一个什么样的破产法，展开了激烈的讨论。”李曙光回忆，“有委员提出国有企业亏损原因复杂，政企尚未分开，价格体系尚未理顺，此时搞破产法对企业不公平。还有委员提出，国有企业法尚未出台，先搞破产法，好比还没有出生证，就先发死亡证。但是也有委员表示，不能因为企业有困难，就让大锅饭照常吃下去。”由于分歧较大，而且难以调和，国营企业破产法（草案）在此次会议上未付诸表决。“那种公开充分讨论的氛围让我记忆犹新，尤其是中央电视台对会议讨论情况做了现场直播，社会反响很大。”李曙光说。1986年11月，第六届全国人大常委会第十八次会议召开，国营企业破产法（试行）（草案）第三次提交审议。经过充分讨论，反复斟酌，将草案的名称由国营企业破产法（草案）改为企业破产法（试行）（草案），只适用于全民所有制企业。同年12月2日，这部法律得以审议通过。根据公司破产法（试行）第43条的规定：“本法自全民所有制工业公司法实施满三个月之日起试行，试行的具体部署和步骤由国务院规定。”1988年11月1日，企业破产法（试行）开始生效实施。“一部法律出台后的生效日期取决于未来一部法律的施行时间，这应当也是立法史上值得记载的一笔。”李曙光说。李曙光做过统计：全国破产案件1989年共98件，1990年共118件，“除了国企，别的企业的破产依据的是公司法、最高人民法院司法解释、部门规章、地方性法规，甚至政府等一系列零散的规定，多是政策性破产。”彼时，中国正提出建设社会主义市场经济，并申请加入世界贸易组织。据李曙光介绍，在“入世”谈判中，出台一部符合市场经济的破产法，是中国作出的一项承诺。1993年春天，国企改革进入攻坚阶段。李曙光向记者回忆，有记者在福建跑了20多家亏损国企后提出疑问：1986年就有了破产法，为什么这一些企业不能用？这样的一个问题引起高层关注。那一年，中央政府决定组织专题调研组，到各地摸清国企破产的真实情况。“成立调研组的报告当晚起草完毕，很快批下来，还特批了10万元经费。”李曙光对记者感叹道，“在上世纪90年代初，这是一笔不小的数目。”随后3个月，调研组从沈阳到深圳，从上海到武汉与厂长谈，跟工人聊，把破产最真实的困境一点点抠出来。“国企职工端着铁饭碗，企业一破，饭碗就碎。银行背着贷款，一提破产，行长就有责任。”李曙光说，“这两个死结解不开，破产法就是一纸空文。”调研归来后，李曙光主笔撰写了这份国企破产专题报告，提出应该修法，或者制定新法。时任国务院常务副总理作出批示，把国企破产难归结为“人往哪里去、钱从哪里来”，要求李曙光所在的国家经贸委专题调研组给出具体政策建议，并要22个部委讨论。在的推动下，1994年全国人大财经委成立新企业破产法起草小组，李曙光是其中唯一的学者。5月底，他随起草组负责人张彦宁去辽宁调研。火车上，张彦宁说了一句话，李曙光一直记得：“有些国企长年亏损，靠行政担保过日子，不对它们采取断然措施，对不起那些资信好的企业。”在沈阳、抚顺、大连，他们一家家企业看过去。调研发现，贷款的担保是个大问题：政府主管部门担保，合同大多不完备；指定好企业为差企业担保，可能连带破产。调研报告写了一条建议：行政担保，一律无效。但这次起草断断续续，并没有进入正式立法程序。“当时市场经济的概念才提出两年，理念没落地，要素市场没形成，社会各种障碍也很多。”当时国家经济体制改革的重心仍是国企脱困，1994年10月，国务院出台了《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》，李曙光是初稿主要执笔人之一。同年，政策性破产开始在全国18个城市试行，1995年扩展到全国，此后破产潮持续了10多年。但中国需要的，终究是一部真正的市场经济破产法。2003年，立法重启。曾大力推动国企改革的当选全国人大常委会委员长，他定下目标：5年之内一定要完成新企业破产法立法。新企业破产法起草专业性强，起草小组有7名专家，李曙光是其中主要成员。“当时我刚从哈佛访学回来，听了一年的破产法课程。课堂上讲了重整制度、管理人制度等。”李曙光说，这也让他看到了另一种可能破产不一定是死亡，还可以是重生。一开会，争论就开始了。其他专家多是大陆法系背景，对引进英美法系的制度疑虑重重。“吵得一塌糊涂，都要拍桌子的。”李曙光后来回忆，“拍吧，你拍我也拍。”他坚持三条：要和世界规则接轨，要让所有经营主体平等进出，要能在国内落地生根。“立法的目标门槛高一点，对国家未来的发展有好处，方向要对。”争论最激烈的是管理人制度。李曙光主张让律师、会计师以个人身份担任管理人，由债权人推荐。但有专家觉得中国信用环境不成熟，个人难以担责，应由机构承担。最后出台的是折中方案：管理人由法院指定，但个人和机构均可被指定。重整制度最终写进了新企业破产法。2004年6月，草案提交初审，却在关键时刻卡住了劳动债权优先，还是担保债权优先？这一停就是两年。一方说，职工受害最大，必须优先保障生计。另一方说，担保债权优先是国际惯例，动摇它会危害交易安全。两方都有道理，立法陷入两难。最后拿出“新老划断”方案：法律公布前拖欠的职工工资优先，公布后新形成的通过完善社保解决。既照顾了历史，又接轨了国际。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决：157票赞成，2票反对，2票弃权。《中华人民共和国企业破产法》通过。新企业破产法实现了关键突破。李曙光介绍，适合使用的范围从国企扩大到所有企业法人，私营企业、三资企业、上市公司第一次站到同一条起跑线上。政府基本退出破产事务，所有企业将受到同一“劣汰”原则的约束，国有企业的特殊地位不复存在。重整制度让陷入困境的公司能够通过有效的重整避免破产，给了债务人企业一个自我拯救的机会。管理人制度把破产运作从行政主导转向专业主导。法律还首次规定了金融机构破产程序，设置了打击破产欺诈的撤销权制度。法律通过一周后，李曙光去纽约华尔街宣讲。台下的听众瞪大眼睛：“中国有破产法了？”一个月后的中欧峰会上，欧盟仍以“没有市场经济的破产法”为由，延缓承认中国的市场经济地位。但李曙光有自己的判断：“在此之前，中国的市场经济还在初级阶段。这部法律出台后，可以说进入了中级阶段。”2018年秋天，企业破产法修改真正开始启动。十三届全国人大常委会将企业破产法修改列入立法规划第一类项目，明确为“需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”。修法之难，首先难在共识。争议焦点之一是个人破产要不要“入法”。早在2004年新企业破产法起草时，个人破产就曾引发讨论。有学者指出，修法进程缓慢的一个重要原因是，个人破产制度能否入法。有观点认为，没有个人破产，企业破产就是“一条腿走路”；个人财产难界定、隐匿资产难追踪、逃废债难防范，立法时机不成熟。争议焦点之二是府院协调要不要入法。实践中，破产从来不是法院一家的事。职工安置要找人社，信用修复要找发改委，税收减免要找税务，注销登记要找市监。“各地法院摸索出和政府联动的土办法，但没有法律依据，全靠领导协调，有的地方协调得好，破产案件一年办结；有的地方卡在某一个部门，一拖三五年。要不要把这条经验上升为法律，成为起草组反复讨论的议题。”李曙光说。2021年，全国人大常委会启动企业破产法执法检查。这是该法实施15年来一次重要“体检”。8月，十三届全国人大常委会第三十次会议审议了执法检查报告。报告措辞坦率：破产程序启动难、审理周期长、府院协调不落地、财产清偿率较低、重整制度作用未充分的发挥一连串问题被摆上台面，成为修法必须回应的“问题清单”。“近年来，许多重量级的制造业企业和上市公司借此重获新生。然而，随着破产案件不断增多，现行重整制度条文原则性规定较多、细则偏少，甚至是制度空白，难以对实践给予有效指引。因此，重整制度的完善是本次企业破产法修订工作的重中之重。”李曙光说。2023年9月，十四届全国人大常委会立法规划公布，企业破产法再次被列入第一类项目，明确为“条件很成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。起草组进入密集工作阶段。从2023年底到2025年初，草案反复修改。个人破产最终未能单独立章立法机构觉得“时机暂不成熟”，但在草案中增加了连带个人债务人可以依照本法清理债务的条款，以有限方式实现了“破冰”。府院协调则正式写入草案第七条：县级以上地方人民政府应当建立破产工作协调机制，明确相应部门牵头履行破产事务行政管理职责，统筹协调破产工作中有关行政事务。李曙光和记者说：“草案在九个方面作出了关键修改：建立重整的识别与审查制度；确定申请重整前的重整协商制度；完善债务人自行管理制度；强化债务人与管理人的信息公开披露义务；明确重整投资人的招募推荐程序及其权利义务”2025年9月8日下午，全国人大财经委主任委员钟山就《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》作说明。根据草案说明，2024年全国法院审结破产案件超过3万件，但在注销企业总数中仅占0.5%左右；已审结破产案件中重整、和解案件合计占比约为4.6%。钟山坦言：“无论从总量上还是结构上来看，通过依法破产及时退出市场的规模都远未达到应有的水平。破产是明显的制度短板，迫切地需要充实补齐。”4天后，9月12日，《企业破产法》修订草案全文在中国人大网公布，向社会公开征求意见。草案共16章216条，在现行企业破产法136条基础上，实质新增和修改160余条。从2018年起草组成立，到2025年草案面世，整整8年。翻阅这份草案，能够正常的看到多年修法的痕迹：重整制度新增9个条款，填补了识别审查、预重整、投资人招募等多项空白；跨境破产专章首次设立；金融机构破产有了专门规定；小微企业重整设置简易程序；府院协调从地方探索上升为法律规定。“这次修订，是在总结我国破产实践经验与借鉴国际先进制度的基础上，对破产法实施中明显问题的积极回应，是我国破产法律制度与时俱进的生动体现。”李曙光这样评价。8年修法路，从分歧到共识，从反复论证到终成定法，每一步都凝聚着法治前行的坚定力量。2026年，全国人大常委会将对企业破产法修订草案进行第二次审议。一部法律的生长，仍在继续。
